全面放宽落户限制！都市圈时代到来，谁将成为最大赢家？

作者 | 凯风

来源 | 国民经略（ID：guominjinglve）

“大湾区”热度尚未消退，“都市圈”概念席卷重来。

2月21日，国家发改委发布《培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确提出，到2035年形成若干具有全球影响力的都市圈。

根据意见，未来将放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认。同时，要打造轨道上的都市圈，实现公共服务的一体化，允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂。

从强省会、国家中心城市到都市圈，从城市群到大湾区，中国城市格局正在发生第三次洗牌。从重工业为王到外向型经济崛起，东北重工业城市和沿海外贸城市先后崛起。

如今，中心城市、都市圈和城市群时代到来，中国城市格局第三次洗牌已经开始，谁将从中脱颖而出？

01

都市圈VS城市群VS大湾区

什么是都市圈？它与城市群有何区别？这两者又与大湾区有何不同？

先举个简单例子，粤港澳是大湾区概念，而除去港澳之外的珠三角九市，则属于城市群范畴。在珠三角城市群内部，又进一步划分出广佛肇、深莞惠、珠中江三大都市圈，在这三大都市圈中，广州、深圳则又属于中心城市。

显然，从中心城市到都市圈，从都市圈到城市群，从城市群到大湾区，正是层层递进的结构。

中心城市，必须在行政、经济或产业层面具备强大辐射力，一般都是特大或超大城市。所谓特大城市，指的是城区常住人口再500万到1000万之间的城市；而超大城市，则是城区常住人口超过1000万的巨型城市。

值得注意的是，这里的人口是基于城区人口而来。有城才有城区人口，菏泽总人口高达873万，超过南京和济南，但其城区人口只有80多万人，只能被列为中等城市。

都市圈，是基于中心城市辐射而来、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态，同城化是成熟形态。无论是轨道交通还是公共服务，乃至更为至关重要的行政户籍，都将打破藩篱，实现均等化发展。这其中，最典型当属广佛都市圈，广佛已经基本构成同城化的形态。

城市群，是都市圈基础上，由若干个都市圈组合而成的城市结构，城市之间存在经济、产业上的分工与合作。

至于大湾区，则是城市群与海洋经济的结合体。大湾区脱胎于城市群，但与城市群相比，多了海洋经济、国家对外门户的双重特征。这在《粤港澳大湾区定调，广深港澳谁是中国湾区第一城？》一文中有详细论述。

与城市群的单一功能相比，湾区一般都拥有“湾区群”+“港口群”+ “产业群”+“城市群”的四重效应。除了粤港澳大湾区之外，世界其他三大湾区——旧金山湾区、纽约湾区、东京大湾区均是如此。

换言之，中心城市是都市圈的基础，都市圈又是城市群的基础，城市群与海洋经济结合又会产生大湾区。

再以长三角为例，长三角属于典型的城市群，上海是其中最大的中心城市，而杭州、南京、合肥则属于次级的中心城市。

在长三角内部，上海、苏州等城市构成上海大都市圈，而杭州、南京、合肥也都有自己的都市圈辐射范围，其中南京都市圈横跨江苏安徽两省，徽京之名就是由此而来。

简而言之，都市圈的意义在于促进区域一体化，以中心城市带动邻近区域，打造区域增长的重要极点。

城市群则更进一步，按发改委的说法，城市群是“支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台”，而湾区则多了开放经济、国家对外门户的典型特征。

由此不难明白，都市圈战略的价值所在。

02

中国有多少个城市群和都市圈？

中国究竟有多少个中心城市？

从目前规划来看，我国共有九大国家中心城市。分别是北京、上海、广州、天津、重庆、成都、武汉、郑州和西安。目前，南京、济南、长沙、沈阳等地都在积极创建国家中心城市。

那么，中国有多少个城市群？

珠三角、长三角和京津冀，作为三大世界级城市群，可谓众所周知。事实上，中国的城市群数量，不止于此。

根据十三五规划，我国共规划了19大城市群。这些城市群分布了大江南北，几乎覆盖了所有重要区域，成为区域协调发展和城市竞争的重要支撑。

这19个城市群定位不同、成熟程度不一，有的规划已经出台，有的还停留于概念，有的尚不具备形成城市群的条件。这是19个城市群及其中心城市：

三大世界级城市群：珠三角（广州深圳）、长三角（上海杭州南京合肥）、京津冀（北京天津）。

南方区域（3个）：长江中游城市群（武汉、长沙、南昌）、海峡西岸城市群（福州厦门）、北部湾城市群（南宁）。

西南区域（3个）：成渝城市群（成都重庆），黔中城市群（贵阳）、滇中城市群（昆明）。

北方区域（6个）：中原城市群（郑州）、山东半岛城市群（青岛济南）、辽中南城市群（大连沈阳）、哈长城市群（哈尔滨长春）、山西中部城市群（太原）、宁夏沿黄城市群（银川）。

西北区域（4个）：关中平原城市群（西安）、呼包鄂榆城市群（呼和浩特包头）、天山北坡城市群（乌鲁木齐）、兰西城市群（兰州）。

那么，中国未来将构建多少个具有世界影响力的都市圈？

如果按照特大超大城市作为中心城市的模式，我国至少将产生30个都市圈。这其中包括九大国家中心城市，以及15个副省级城市，还有诸多中西部的强省会。

如果按照500万以上城区常住人口的入门标准来看，我国的都市圈将会在这些城市之间产生。

目前，全国城区人口在1000万以上的超大城市共有4个，正是北上广深四大一线城市。

城区人口规模在500万-1000万之间的特大城市共有10个，分别是武汉、重庆、天津、成都、东莞、南京、郑州、杭州、长沙、沈阳。

作为备选的特大城市有两个：一个是西安，城区人口高达493.86万人；另一个是哈尔滨，城区人口为492.57万人。

所以，结合强省会、国家中心城市、副省级城市以及超大、特大人口城市，我国未来的都市圈将会超过30个。

03

放开大城市落户限制，意味着什么？

打造具有世界影响力的都市圈，核心抓手之一就是放开落户限制。

根据发改委文件，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认。

在中国，城区人口超过1000万的可被视作超大城市，目前只有北上广深具备这个资格。

放开除个别超大城市外的落户限制，换言之，也就是放开除了北上广深之外的其他城市的落户限制，二线城市的户籍门槛即将进一步降低乃至最终取消。

就在今年春节过后，西安出台了史上门槛最低的落户政策。企业法人、员工及个体户，只要在西安拥有合法稳定居所，甚至全国各地的在校大学生（不受年龄限制）均可迁入西安落户。

换言之，想要在西安落户，无论大学生还是普通务工人员，条条大路都为你打开。这在《抢人大战硝烟再起！广州西安闪电出击，三线城市坐不住了》一文有详细论述。

与西安相比，南京则是别出蹊径。2月14日，《南京市积分落户实施办法》公布，累计积分达100分即可落户。其中有一条最受瞩目：在南京买房面积每满1平方米积1分，最高不超过90分。这意味着，在南京只要有房，基本就已等同于落户。

二线城市纷纷放开落户门槛背后，正是抢人大战白热化的体现。如今发改委明确提出放开大城市落户限制，这意味着二三四线城市的户籍门槛将会不断弱化，抢人大战只会越来越发白热化。

即便是一线城市，人口政策也会出现分化。

作为中国两大超级城市，北京上海的人口控制力度，远远高过广州深圳。

北京2035年人口规划的天花板是2300万，上海2035年人口规模的上限是2500万人，这意味着，未来十几年，这两个城市都只剩下100万左右的增长空间。

因此，从2017年开始，北京上海正通过产业升级、群租房整治抽疏中心城区人口，两地常住人口已经连续两年下滑。这在《20年来首次！京沪人口同步下降，意味着什么？》一文中有详细论述。

相比而言，广深的空间更大一些。

广州2020年的规划人口是1800万人，2035年的人口规模则是2000万，而2018年广州的官方统计常住人口仅为1490万，还有巨大增长空间。

深圳也是如此。深圳2020年的规划人口是1480万人，2035年的人口规划尚未出台。即使按照目前官方统计人口，2017年深圳人口1252.8万人，离2020年的目标还有230万的增长空间。

所以，广州深圳对于人才落户可谓大门全开，只要拥有大学本科学历，都能轻易获得落户资格。但对于一般务工人员，两地仍然大门紧锁，只能通过积分进行入户，每年名额基本可以忽略不计。

放开除个别特大城市的落户限制，逐步拆除户籍藩篱，或将改写抢人大战的格局，并为中西部强省会城市的崛起提供机遇。

04

都市圈土地跨地区调剂，有何玄机？

相比于放宽落户限制获得的舆论关注，文件里更为关键的一点，却被很多人略过了。

根据发改委文件，允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂。健全都市圈商品房供应体系，强化城市间房地产市场调控政策协同。

这意味着，都市圈之间，未来的楼市调控政策将会协同化，环京与北京楼市调控的接轨就是先行案例之一。未来，环沪、环广、环深等大都市圈，也将建立楼市调控的协调机制。

更关键的是，都市圈内部的土地指标可以实现区域调剂，这是一个重大突破。

这里的背景在于，建设用地不是一个城市想要开发多少就能开发多少。为了保护耕地红线，全国建设用地都在按照指标进行分配，过去出于平衡考虑，无论中部西部，无论人口增减，体量相当的城市获得的用地指标是一样的。

这在过去还没问题，但随着人口大流动大趋势的到来，大城市人口不断涌入，沿海城市获得源源不断的外来人口，但建设指标却未随着人口增长而增加。这就导致人地需求的不平衡，大城市普遍面临建设用地不足的问题。

这种背景下，一线城市纷纷以盘活存量土地作为替代选择，以旧厂房、旧城区、城中村为主的“三旧改造”就应运而生。但三旧改造周期漫长，利益错综复杂，短期内能够盘活的土地相对有限，大城市仍旧面临土地资源不足的尴尬。

如今允许都市圈内建设用地指标调剂，意味着中心城市将会多出一个选择。人口往哪里走，资金往哪里走，哪里的土地供应就将获得提升，这对于中心城市显然是大利好。

举个简单例子，深莞惠是一个都市圈，深圳城市面积只有2000平方公里，土地资源基本开发殆尽。如果惠州的建设用地指标有所节余，这一指标可以有偿调剂给深圳，那么深圳的建设用地指标将会大幅增加。

当然，深圳土地资源本就开发殆尽，即使获得新的建设用地指标，也未必能够找出土地来进行开发。但对于郑州、西安、成都、武汉等中西部城市，都市圈内的建设用地指标调剂，将会发挥巨大作用。

05

都市圈时代，哪些城市是赢家？

每一轮城镇化政策的调整，都会显著改变区域城市格局。

这一轮城镇化，以国家中心城市为引领，以都市圈作为主体平台，以城市群作为主要形态，最终实现区域经济增长和城市化的双重目标。

可见，无论是中心城市，还是都市圈，抑或城市群，在其中都是引领者的角色。换言之，具备中心城市、都市圈和城市群三重概念的大城市，将会获得更加长远的发展前景。

其一，北上广深一线城市地位愈发巩固。这四大一线城市，不仅兼具中心城市、都市圈和城市群的三重概念，而且其都市圈模式已经日益成熟化，所在的城市群又都是世界级城市群。借助既有的国家定位，加上城市群的带动效应，一线城市在短期内没有挑战者。

其二，二线城市地位也会日益强化。都市圈时代，二线城市基本都是区域中心城市，承载的是引领都市圈发展的重任。无论是人口户籍的一体化，还是轨道交通的一体化，抑或公共服务和社会保障的一体化，都将实现资源向中心区域的集聚，从而为中心城市的扩张奠定基础。

其三，强省会正在从概念变成现实。在过去，基于区域均衡发展的考虑，强省会是作为批判对象而存在。如今，各方面都已认识到，大城市化和大都市圈化都是大势所趋，也符合世界城市发展的规律，所以强省会战略成为各地不约而同的选择。除了武汉、成都、西安等既有的强省会之外，南京、济南、合肥纷纷以提高首位度作为发展目标。

其四，都市圈内部的三四线城市也将获得新的发展机遇。所谓都市圈，既要实现户籍一体化、公共服务一体化、区域发展一体化，也要实现轨道交通互联互通、产业的分工协作。这就意味着，大都市圈内部的三四线城市，不仅能获得来自中心城市的产业转移，而且轨道交通跨区域的覆盖，也将其与中心城市连成一体，发展前景同样可观。

当然，无论中心城市、都市圈还是城市群，都只是定位而非成绩，是需要把握的发展机遇而非坐享其成的果实。谁能把握住这一轮城市洗牌的机会，谁就能获得城市晋级的机会。

本文不代表《财经》立场。

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